KLSH përfundon auditimin e performancës mbi funksionimin e bashkive në kuadër të reformës administrative-territoriale

05.11.2018

Kontrolli i Lartë i Shtetit, në zbatim të programit të auditimit nr. 98/10 prot., datë 20.04.2018 ka përfunduar auditimin e performancës me temë “Funksionimi i bashkive në kuadër të reformës administrative-territoriale”. Gjetjet e konstatuara evidentohen në Raportin Përfundimtar të Auditimit, miratuar me Vendimin e Kryetarit të KLSH-së nr. 146, datë 28.09.2018.  Nga auditimi është konkluduar në mesazhin se:

“Reforma Administrative-Territoriale (RAT) nuk ka përmbushur objektivat: legjislacioni i ri nuk zbatohet plotësisht, procesi i përthithjes së funksioneve të reja, punonjësve, aktiveve dhe rritja e cilësisë së shërbimeve nuk është arritur të realizohet me sukses. Në shumicën e bashkive rezulton nivel i ulët efektiviteti në mbledhjen e të ardhurave të veta dhe në përdorimin e fondeve në dispozicion.
Pavarësisht se Reforma Administrative-Territoriale ishte e domosdoshme, ajo nuk ka reflektuar plotësisht parimet e Kartës Europiane të Autonomisë Vendore. Për pasojë, rezultojnë mospërputhje mes objektivave të reformës dhe politikave fiskale dhe buxhetore të qeverisë qendrore të cilat kanë cenuar autonominë vendore duke minuar kështu forcimin e decentralizimit dhe autonomisë së bashkive. Buxheti qendror alokon për NjQV rreth 1% e GDP-së që është niveli më i ulët rajonal, duke mos i ndihmuar bashkitë në ushtrimin e plotë të kompetencave dhe në rritjen e nivelit të shërbimeve ndaj qytetarëve. Ndërmjet bashkive në rang vendi ekziston një pabarazi financiare dhe konstatohen ndërhyrje të pushtetit qendror në pushtetin vendor, me efekt negativ për buxhetin e bashkive dhe stabilitetin e autonomisë financiare”.

Më konkretisht, janë kapërcyer hallka të rëndësishme që shoqërojnë një reformë të tillë si hartimi dhe ndryshimi paraprak i akteve ligjore, referendumi, dhe faza parapërgatitore e bashkive.  Krahasuar me praktikat evropiane, në Shqipëri procesi ka qenë invers, pra jo vetëm që janë shmangur hallkat e një shqyrtimi të thellë parlamentar e ligjor, por reforma territoriale është miratuar si fillim i një procesi, dhe nuk ka qenë një rezultat apo produkt i një zinxhiri procesesh dhe shqyrtimesh ligjore, administrative, sociale dhe gjeo-kulturore.
Konfigurimi ri i kufijve administrativë të bashkive nuk është bazuar në kritere të qarta dhe specifike, të tillë si kriteri i popullsisë minimale, duke krijuar një asimetri të kufijve bashkiakë, mes veriut(amalgamim) dhe Jugut(framgentarizim) por edhe mes bashkive brenda një rajoni.

A. Problem kritik i konstatuar është se investimet publike të bashkive përcaktohen në mënyrë selektive nga financimet e akorduara nga Fondi për Zhvillimin e Rajoneve (FZHR), fonde të cilat kanë munguar në disa bashki të vendit, si në Lezhë, Shkodër dhe Kamëz. Në vitin 2016, në 37 nga 61 bashkitë, investimet e financuara nga qeveria qendrore janë nga 1 deri në 17 herë më të larta se investimet e financuara nga vetë bashkitë. Bashkia Shkodër ka përfituar rreth 0.4% të shumës totale prej 13 miliardë lekë financime nga FZHR në v. 2016 ose nga 22 projekte që ka aplikuar, ka përfituar vetëm 1 projekt ndërsa Bashkia Kamëz gjatë 3 viteve të fundit s’ka përfituar asnjë projekt. Veprimtaria e FZHR bie ndesh me parimet e Konventës Europiane të Autonomisë Vendore se “grandet për autoritetet lokale nuk duhet të jenë të paracaktuar, për financimin e projekteve specifike”.  Për pasojë, pushteti qendror vazhdon të mbajë një nivel të lartë kontrolli të aktiviteteve dhe zhvillimeve në nivel vendor, përkundër reformave decentralizuese, duke promovuar një rritje selektive të investimeve në disa bashki, jashtë rrjedhës së reformës administrative-territoriale, por që statistikisht reflektohet si një output i zbatimit të reformës administrative-territoriale. Shqipëria është i vetmi vend në rajon që zbaton një sistem ku bashkive u kërkohet të konkurrojnë për të financuar funksionet e tyre ekskluzive.

B. Lidhur me decentralizimin fiskal, legjislacioni i ri nuk ka sjellë rritje të buxhetit të bashkive, pra thelbin e autonomisë vendore. Niveli është pak a shumë i njëjti, pra nga buxheti qendror alokohet jo më pak se 1% e GDP-së që është niveli më i ulët rajonal. Bashkitë ushtrojnë kontroll vetëm në 50% të buxhetit tyre. Sa u përket të ardhurave vendore, ndonëse në vitin 2017 janë regjistruar rreth 3.5 miliardë të ardhura më shumë, nga këto rreth 2.2 miliardë i atribuohen mbledhjes së taksës së ndikimit në infrastrukturë nga Bashkia Tiranë (819 leje ndërtimi).  Bashkia Tiranë  ka mbledhur të ardhura sa 60 bashkitë e tjera të vendit, konkretisht rreth 10 miliardë nga rreth 20 miliardë gjithsej në rang vendi. Kontribuimi i taksës së ndikimit në infrastrukturë në rritjen e të ardhurave nuk reflekton një performancë të qëndrueshëm, duke qenë se vetë kjo taksë është e luhatshme, por varet nga aktiviteti i sipërmarrjeve të ndërtimit. Së dyti, impakti që ka kjo taksë në buxhetin bashkiak tregon strukturën e brishtë të sistemit fiskal të bashkive.

C. Konstatohet se autonomia vendore kufizohet nga vendimmarrja e pushtetit qendror. Kështu,  ndonëse legjislacioni i ri e njeh tatimin mbi të ardhura personale  si taksë të ndarë, ku 2% duhet t’i kalojë bashkisë, në Ligjin “Për Taksat Kombëtare” kjo taksë i njihet vetëm pushtetit qendror, e për pasojë kjo e ardhur nuk i ka kaluar buxhetit vendor. Për taksën e ndërtesën, me ndryshimet e reja ligjore, agjenti tatimor caktohet nga Këshilli i Ministrave ndonëse legjislacioni vendor ja njeh këtë kompetencë Këshillit Bashkiak. Nëse do të monetarizonim efektin e cënimit të autonomisë vendore, në rastin e ndryshimeve mbi taksën e biznesit të vogël, në total nga 2,1 miliardë lekë të ardhurave që mblidhte pushteti lokal në vitin 2015, janë mbledhur 311 milionë lekë në 2017. Për pasojë, rreth 1.7 miliardë lekë në 2017 nuk i janë kompensuar pushtetit vendor nga pushteti qendror, në shkelje të detyrimeve ligjore që përcakton legjislacioni vendor.

Sa i përket funksioneve të reja, legjislacioni i ri vendor nuk është zbatuar ende, pasi ka  paqartësi në përcaktimin e kompetencave të bashkive dhe kalimi i 6 kompetencave të reja nuk është bërë i plotë dhe nuk është shoqëruar me ndryshimet në ligjet përkatëse, po ashtu edhe me fondet që nevojiten për t’i ushtruar ato. Aktualisht pushtetit vendor i duhen së paku 12 miliard lekë shtesë për të ushtruar kompetencat e reja.

Rekomandimet e dhëna në këtë auditim janë të orientuar kah sistemi, duke qenë se vet auditimi shërben si gur kilometrik, të asaj që çfarë është arritur dhe ku konsistojnë problematikat.
Në vija të përgjithshme, ndërmjet të tjerave, KLSH ka  rekomanduar që:

• Të analizohet ecuria e zbatimit të reformës administrative-territoriale për të vlerësuar aksesin e qytetarëve të ish-komunave, zonave periferike dhe rurale në organet dhe shërbimet e qeverisjes vendore dhe bazuar në problematikat e evidentuara të shqyrtojë mundësitë për një riorganizim me ose pa ndryshim të kufijve ekzistues të njësive të vetëqeverisjes vendore, bazuar edhe në përcaktimet e Nenit 86 të Ligjit “Për Vetëqeverisjen Vendore,
• Të harmonizohen aktet ligjore që prekin kompetencat e reja të bashkive si dhe të ndërmarrin ndryshime ligjore për forcimin e autonomisë vendore
• Të shqyrtohet  mundësia e rritjes së numrit të taksave që qeveria qendrore ndan me pushtetin vendor, me qëllim që të arrihet një stabilitet i sistemit të të ardhurave vendore. Kjo do të garantonte një autonomi financiare jo vetëm nga ndërhyrjet e pushtetit qendror, por edhe nga efektet destabilizuese në sektorë të luhatshëm, si ai i ndërtimit, ku në kushtet e sotme, taksa e ndikimit në infrastrukturë vazhdon të ruajë një pozicion dominues në të ardhurat e bashkive,
• Të bëhet një vlerësim i ri i shumës së fondit të pakushtëzuar dhe në veçanti të reformohet FZHR, me qëllim që fondet të mos akordohen përmes sistemit të konkurrimit, por të akordohen me anë të një formule të ngjashme me kriteret që përdoren për shpërndarjen e fondit të pakushtëzuar.
Raporti përfundimtar i auditimit dhe Vendimi i Kryetarit nr. 146, datë 28.09.2018 u janë përcjellë në datën 07.10.2018 subjekteve audituese: Bashkisë Tiranë; Bashkisë Vlorë; Bashkisë Shkodër; Ministrisë së Financave dhe Ekonomisë; Ministrisë së Brendshme; si dhe u përcillet Komisionit të Ekonomisë dhe Financave dhe Komisionit për Çështjet Ligjore, Administratës Publike dhe të Drejtat e Njeriut.

Bashkëlidhur njoftimit, gjeni Raportin Përfundimtar të Auditimit dhe Vendimin e Kryetarit të KLSH-së nr. 146, datë 28.09.2018.