Auditimi dhe Qeverisje e mirë

03.12.2014

Shkrim i Prof Dr. Anastas Angjeli Sekretar i Komisionit për Ekonominë dhe Financat në Gazetën Ekonomia, 2 dhjetor 2014.

anastas angjeliHistoria e 20 viteve të fundit të zhvillimit ekonomik, financiar dhe social, në kushtet e procesit të shpejtë të globalizimit dhe eficienca e kërkuar në përdorimin e fondeve publike ka çuar në zhvillime dhe ndryshime të shumta e të mëdha. Dhe nuk ka se si të jetë ndryshe. Sepse "Një botë në globalizim, e cila ecën dhe zhvillohet shumë shpejtë, një botë në informacion që përsoset vazhdimisht e bën esencial auditimin për çdo qeveri që të jetë e mirë informuar rreth rreziqeve potenciale dhe atyre që ndodhin, më qëllim marrjen e masave, në kohën me të shpejtë të mundshme, për përmirësimet e nevojshme në menaxhimin me sukses të financave publike."Këto ndryshime nuk kanë lënë jashtë vëmendjes edhe  ndryshime thelbësore në rolin e profesionit të Audituesit. Ato janë të gjithanshme, konceptuale, teorike e praktike, ligjore dhe institucionale, etj.Ato, gjithashtu vijnë edhe sepse, në prioritetet e qeverive sot,veç të tjerash, një vend të rëndësishëm zë, përdorimi sa më i mirë i fondeve publike duke rritur cilësinë e shërbimeve ndaj publikut. Kjo është e lidhur ngushtë me përmirësimin e qeverisjes, shoqëruar me rritjen e besimit të qytetarëve në të. Ban Ki-Moon në Forumin Global të Qeverisjes së re në qershor 2007 ka theksuar se “Besimi ndërmjet qytetarëve, ndërmjet shteteve, dhe në vetë konceptin e qeverisjes është një nga nevojat më vitale për paqen dhe prosperitetin e njerëzimit”.

Zhvillimet e sotme ekonomike janë shoqëruar dhe me procese, operacione e sisteme "të sofistikuara" financiare, që krahas rritjes së shpejtësisë të veprimeve dhe operacioneve financiare, në shumë raste  kanë stimuluar dhe fenomene abuzive deri në  skandale të përmasave të mëdha, në përdorimin e fondeve publike, por jo vetëm, në institucione, tregje, kompani e korporata etj. Kësisoj ka dalë në pah edhe nevoja për më shumë vëmendje, kontroll e mbikëqyrje. Si rrjedhojë e krizës globale dhe e këtyre fenomeneve, sot në botë  po vihet re një rënie e besimit ndaj qeverive, dhe në këtë kuadër një auditim i mirë, duke kontribuar në rritjen e transparencës ka potencialin të rrisë besimin e qytetarëve tek qeveria e tyre, çka sjell një qeverisje të mirë, me transparente e më të përgjegjshme.Besimi ndaj qeverisë varet nga tre faktorë: Integriteti, Kompetenca dhe Transparenca. Një auditim cilësor që manifeston të tre këta tregues, ka potencialin të rrisë besimin e qytetarëve tek qeverisja.
Ndërkaq, promovimi i ndershmërisë dhe qeverisja kompetente, është shumë e rëndësishme, por ajo nuk mund të lihet vetëm në dorë të Audituesve, por duhet të jetë detyrë dhe angazhim i  të gjithë, aktoreve dhe faktorëve, përfshi zyrtarët e zgjedhur, administratën publike, shoqërinë civile, median, përfaqësuesit e biznesit, etj. Sot nevojiten institucione publike dhe agjenci auditimi që e bëjnë punën më mirë për të promovuar ndershmërinë dhe qeverisjen kompetente. Kjo bëhet më e domosdoshme për të mirën e çdo vendi, për popullsinë e tij, për individin, fëmijët dhe nipërit tanë, për të ardhmen tonë..Shqipëria, si pjese e këtyre zhvillimeve globale, si një vend që po ecën me vendosmëri drejt të ardhmes së saj evropiane, po përballet me një sërë sfidash, të cilat nuk mund të kapërcehen me sukses, veçse përmes një sërë reformash, në qendër të së cilave është mirëqeverisja. Dhe mirëqeverisja dhe reformat janë një binom i përhershëm i së  tashmes dhe së ardhmes. Veç të tjerash ato janë të lidhura me reformat strukturore dhe të prioritizimit të ekonomisë që gjenerojnë punësim, të financave publike dhe sistemit financiar, reformat në sektorin energjitik, reformat në administratën publike dhe në drejtësi, etj , për të siguruar një zhvillim ekonomik të qëndruehëm dhe përmirësim të jetës sociale në vend.
Përballja me këto sfida dhe realizimi me sukses i reformave  dhe qeverisja e mire sjellin në vëmendje rritjen e efektivitetit të luftës kundër korrupsionit, evazionit, e mashtrimit financiar. Kjo përmes forcimit të mbikëqyrjes mbi financat publike, si një mjet që ndikon fuqishëm në rritjen e përgjegjshmërisë qeverisëse, e në këtë proces, rolin kryesor, e kanë institucionet supreme të auditimit. Padyshim që roli i këtij institucioni dhe funksionet e tij, në këtë kontekst janë shumë dimensionale, por veç sa theksova nuk mund të mos përmendim edhe një instrument  tjetër të rëndësishëm në manaxhimin e drejtë të financave publike, transparencën buxhetore, pasi kjo ndikon në ruajtjen e integritetit dhe rritjen e efikasitetit të shpenzimet publike, për një shpërndarje sa më të drejtë të burimeve publike në funksion të mirë administrimit nga ana e qeverisë. E pra edhe në këtë drejtim roli i institucioneve të larta të auditimit, është i një rëndësie të veçantë.

Dihet jo vetëm nga ana teorike se ka një lidhje të rëndësishme dhe të drejtpërdrejtë midis auditit të jashtëm dhe cilësisë së qeverisjes dhe një influence të tërthortë me performancën financiare të programeve qeverisëse. Pra në konteksin e përgjithshëm, institucionet supreme të auditimit shikohen si një komponent  kryesor i sistemit të kontrollit financiar dhe i rritjes se përgjegjshmërisë qeveritare për çështjet financiare.

Duke konsideruar e vlerësuar punen e bere deri tani me lejoni të shpreh vlerësimin dhe mbështetjen time duke besuar se kjo shërben njëhershi për të konsideruar drejtë rëndësinë e institucioneve të auditit  reformat e ndërmarra në këtë drejtim për rritjen e efektivitetit të punës së tyre, efektivitet që kërkon jo vetëm konsolidim institucional por edhe nxitjen e bashkëpunimit ndër-institucional. Ndërkohë që institucionet supreme të auditimit duhet të zhvillojnë aktivitetin në mënyrë të pavarur, kanë nevojë të zhvillojnë marrëdhënie me ato institucione që kanë detyrën e zbatimit të përgjegjshmërisë qeveritare, dhe balancimi i kësaj marrëdhënie është mjaft kompleks por dhe me ndikim në objektivat kryesore që kanë këto institucione.
Tre janë lidhjet më të rëndësishme, në bashkëpunimin ndërinstitucional, me legjislativin, për të imponuar përgjegjshmërinë politike, me gjyqësorin për të imponuar përgjegjshmërinë juridike dhe shoqërinë civile, për të imponuar përgjegjshmërinë sociale.Vetëm nëpërmjet i këtyre lidhjeve ka mundësi të përmirësojë mbikëqyrjen e financave qeveritare.Rëndësi të veçantë ka edhe lidhja midis institucioneve supreme të auditimit dhe komisioneve mbikëqyrëse parlamentare, sidomos ato që kanë të bëjnë me financat publike.Ka një lidhje të rëndësishme midis auditimit të jashtëm, mbikëqyrjes legjislative dhe kontrollit gjyqësor.Ka një nevojë thelbësore për të rritur përgjegjshmërinë qeveritare nga institucionet zyrtare dhe ato jo-zyrtare, nga shoqëria civile dhe nga media, për të frenuar korrupsionin. Forcimi i institucioneve supreme të auditimit, komisionet legjislative për mbikëqyrjen e buxhetit, si dhe agjencitë e integritetit publik financiar jane pa dyshim një nga sfidat e mëdha për vendet në zhvillim, pse jo dhe për vendin tonë.

Në këtë këndvështrim bashkëpunimi është punuar dhe po finalizohet edhe nisma e përbashkët e KLSH me Parlamentin dhe Qeverinë për ndryshimet e reja ligjore, në ligjin mbi KLSH që  synojnë një përqasje bashkëkohore, evropiane bazuar në standardet e institucioneve ndërkombëtare të auditit, për auditimin e programeve dhe agjensive të qeverisë duke sjellë kalimin nga modeli i vjetër i kontrollit të bazuar në auditimin e pasqyrave financiare, përputhshmërisë dhe rregullshmërisë së transaksioneve ekonomike,  drejt ekonomicitetin, eficiencën dhe efektivitetin e shpenzimeve publike, përmes auditimit të performancës apo atë që quhet “value-for-money audits”, apo të IT etj. Natyrisht, misioni i ri i synuar kërkon përkushtim por dhe angazhim të madhe të të gjithë trupës audituese. E rëndësishme është të vlerësohet se kjo përqasje e re nuk mund të lidhet vetëm me dëshirën e mirë por duhet të shoqërohet me reforma edhe në drejtim të rritjes së profesionalizmit dhe forcimit të integritetit të audituesve të tij. Sfidat dhe kërkesat për një model institucional evropian shtrojnë përpara organeve te auditit përgjegjësi të mëdha të cilat gjykoj se do të keni vullnetin për ti kapërcyer me punë dhe duke u rritur bashkë me këtë institucion që po tregon se çdo vështirësi vetëm e përsos dhe e bën më të ndërgjegjshëm për vlerat që duhet të përçojnë në mirë administrimin dhe transparencën buxhetore.

Tre arsyet që diktuan nevojën e një ligji të ri për KLSH

Sic e theksova me siper, hartimi i një projektligji të ri për Kontrollin e Lartë të Shtetit u bë i nevojshëm për të reflektuar në kuadrin ligjor ndryshimet e ndodhura në praktikë si brenda, ashtu edhe jashtë vendit,nga koha e miratimit të ligjit nr.8270, datë 23.12.1997 “Për Kontrollin e Lartë të Shtetit”, të ndryshuar. Gjatë kësaj periudhe 17-vjeçare kanë ndodhur zhvillime të rëndësishme në veprimtarinë e KLSH, në ekonominë e tregut, si dhe në legjislacionin e vendit tonë, i cili është përafruar me atë të vendeve më të përparuara të BE-së. Gjithashtu, është modernizuar dhe forcuar roli i organizmave ndërkombëtare në fushën e auditimit, si dhe ka pasur një përmirësim të vazhdueshëm cilësor të akteve që ato nxjerrin.
Diskutimi dhe miratimi i këtij projektligji është një ndër detyrimet qërrjedh nga neni 90 i MSA-së, i cili kërkon përputhjen e auditimit të jashtëm në vendin tonë me standardet ndërkombëtare të auditimit dhe me legjislacionin bashkëkohor të institucioneve homologe të vendeve të BE-së.Gjithashtu, projektligji reflekton kërkesat e progresraporteve të Komisionit Europian për Shqipërinë, për vitet 2010-2013, lidhur me kryerjen e llojeve të reja të auditimit, forcimin e kapaciteteve të performancës së KLSH-së etj. Projektligji synon respektimin e standardeve ndërkombëtare të institucioneve supreme të auditimit (ISSAI) të Organizatës Ndërkombëtare të Institucioneve Supreme të Auditimit (INTOSAI), si dhe të Federatës Ndërkombëtare të Kontabilistëve (IFAC). Dokumentet bazë të INTOSAI-t janë “Deklarata e Limës” dhe “Deklarata e Meksikos”, rekomandimet e të cilave gjejnë pasqyrim në projektligj. Gjithashtu, projektligji bazohet në praktikat, mendimet dhe sugjerimet e institucioneve homologe të auditimit të vendeve me të cilat KLSH ka marrëveshje bashkëpunimi.

Ndryshimi i legjislacionit për auditimin e jashtëm duhet të përshtatet me ndryshimet e bëra në legjislacionin për auditimin e brendshëm në sektorin publik. Ligji nr.9720, datë 23.4.2007 “Për auditimin e brendshëm në sektorin publik” është një ligj bashkëkohor, ndaj kërkohet që edhe në fushën e auditimit të jashtëm të pasqyrohen standardet ndërkombëtare të auditimit, për të plotësuar kuadrin ligjor në fushën e auditimit.
Terminologjia që përdoret në ligjin ekzistues është e vjetëruar dhe nuk përdoret as në legjislacionin e institucioneve homologe në vende të tjera, as në auditimin e brendshëm.KLSH ka kaluar nga një institucion i kontroll-revizionit të pasqyrave financiare, në institucion të auditimit, ndaj është e domosdoshme që të përmirësohet terminologjia dhe përmbajtja e projektligjit.

Ky p/ligj vjen pas nje maratone  diskutimi dhe debatesh te cilat i kane dhene formen me te mire te mundshme.Ai eshte produkt i punes se kryer nga Kontrolli i Lartë i Shtetit, e cila i ka fillesat në  vitin 2009, si dhe konsultimet e këtij institucioni me institucionet ndërkombëtare si “SIGMA” dhe “DG Budget”. Gjithashtu, projektligji është konsultuar brenda vendit, me institucione të ndryshme shtetërore, si dhe me përfaqësues të shoqërisë civile, grupe të ndryshme interesi dhe qarqe akademike të fushës juridike dhe ekonomike.Ne vecanti,jane konsideruar diskutimet, mendimet dhe sygjerimet e  Komisionit për Çështjet Ligjore, Administratën Publike dhe të Drejtat e Njeriut, si dhe  konsultimet me ekspertë të fushave përkatëse, si brenda, ashtu edhe jashtë vendit. Në këtë kuadër, nëdatën 25 qershor 2014 u organizua një takim i përbashkët midis deputetëve tëtë dy komisioneveme Drejtorin e Njësisë së Kontrollit të Brendshëm Publik në Drejtorinë e Përgjithshme të Buxhetit (DG-Budget)në Komisionin Evropian, si dhe Këshilltarin e Lartë të Programit SIGMA të BE-së dhe OECD-së për mbështetje në qeverisje dhe menaxhim.Procesi i konsultimit me të gjitha këto palë kërkoi kohën e nevojshme dhe, në përfundim,me konsultimin,bashkpunimin dhe angazhimin e plote edhe te Qeverise, sugjerimet e tyre u pasqyruan në projektligj.

Risitë e projektligjit: Zgjerohet objekti i auditimit

Projektligji parashikon që, krahas auditimit të përputhshmërisë dhe rregullshmërisë financiare, të parashikuara në ligjin ekzistues, KLSH të kryejë edhe dy lloje të tjera auditimi: auditimin e performancës dhe auditimin e teknologjisë së informacionit. Këto lloje auditimi rekomandohen nga institucionet ndërkombëtare, gjejnë zbatim në vende të tjera dhe i japin KLSH-së fytyrën e një institucioni modern auditimi.Auditimi i performancës ka filluar të praktikohet vitet e fundit dhe synon menaxhimin e subjekteve publike me ekonomi, eficencë dhe efektivitet. Auditimi i IT është një lloj i ri auditimi, më i avancuar se të tjerët dhe bëhet i domosdoshëm për të ndërlidhur menaxhimin financiar me progresin e shkencës dhe teknikës. Gjithashtu, projektligji jep një përkufizim të të gjitha llojeve të auditimit, për të krijuar koncepte sa më të qarta për to dhe për të siguruar zbatimin korrekt të ligjit.

Marrja e informacionit nga subjektet e audituara.

Projektligji fuqizon të drejtën e KLSH për të siguruar, nga subjektet e audituara, të të gjithë informacionit dhe dokumentacionit shkresor apo elektronik, që ai e konsideron të nevojshëm për kryerjen e auditimit.Ky dokumentacion i jepet KLSH edhe kur përbën sekret shtetëror apo është konfidencial.Kjo çështje ka qenë një ndër problemet më të diskutuara në Komision, si dhe në takimin me Komisionin e Ligjeve dhe me ekspertët e BE-së. Problematika e diskutuar ishte nëse dhënia e plotë e kësaj kompetence kufizon apo jo të drejtën e subjekteve private (veçanërisht subjekteve tatimore) për ruajtjen e konfidencialitetit të informacionit. Pas diskutimeve, u vendos që KLSH të ketë akses të plotë në dokumentacionin e subjekteve të audituara, për t’i dhënë mundësinë e auditimit të veprimtarisë së tyre (siç është psh saktësia e përllogaritjes së detyrimit tatimor).

Zgjerohen kompetencat e KLSH

Auditimit të pasqyrave financiare vjetore për njësitë e qeverisjes së përgjithshme.
Kjo kompetencë siguron përputhjen e projektligjit me nenet 62 dhe 63 të ligjit “Për menaxhimin e sistemit buxhetor në Republikën e Shqipërisë“, të ndryshuar.Ajo është rekomanduar nga institucionet ndërkombëtare dhe synon rritjen e besueshmërisë ndaj pasqyrave financiare të përgatitura nga njësitë e qeverisjes së përgjithshme. Që kjo detyrë të kryhet me sukses, Komisioni sugjeron që KLSH të marrë masa në drejtim tëforcimit tëcilësisë së kapaciteteve audituese, si dhe të nxjerrjes së akteve të brendshme mbështetëse.
Auditimit të veprimtarisë në sektorët e rregulluar me kontrata koncesionare. Dhënia e kësaj kompetence synon forcimin e rolit kontrollues të shtetit ndaj shoqërive koncesionare, në të cilat ai zotëron mbi 50 për qind të aksioneve.Kjo masë synon shmangjen e abuzimeve dhe të mosrespektimit të kontratave nga disa shoqëri, fenomene këto të konstatuara në praktikë.
Auditimit të përdoruesve të fondeve publike të ofruara nga Bashkimi Europian ose organizata të tjera ndërkombëtare. Auditimi i këtyre fondeve është një ndër detyrimet e anëtarësimit në BE dhe parashikohet në nenin 90 të MSA. Detyrime të ngjashme parashikohen edhe në legjislacionet e institucioneve të tjera homologe, të Sllovakisë, Kroacisë e Sllovenisë.Dhënia e kësaj kompetence synon shmangjen e disa praktikave abuzive të deritanishme, si dhe rritjen e efektivitetit të auditimit të jashtëm.

Forcohet pavarësia institucionale

Në projektligj përcaktohen më qartë se në ligjin ekzistues rastet e mbarimit të mandatit dhe të shkarkimit të Kryetarit të KLSH. KLSH-së i jepet e drejta të zbatojë në mënyrë të pavarur buxhetin e miratuar nga Kuvendi. Kjo pavarësi është relative, pasi ajo jepet brenda kufirit të fondeve dhe numrit të punonjësve, të parashikuara në ligjin e buxhetit vjetor. Gjithashtu, projektligji përcakton procedura më të qarta për përzgjedhjen e audituesve të pavarur  që do të auditojnë veprimtarinë KLSH.Këta persona përzgjidhen  Komisionit për Ekonominë dhe Financat. Projektligji sjell edhe disa përmirësime të tjera, siçjanë reflektimi i vazhdueshëm, në veprimtarinë audituese, i ndryshimeve dhe përmirësimeve të standardeve ndërkombëtare tëauditimit, forcimi i bashkëpunimit të KLSH me Kuvendin, veçanërisht me Komisionin për Ekonominë dhe Financat etj. Perfunditmisht ky ligj i ri,eshte ne perputhje me kushtet e Kapitullit 32 te negociatave per antaresimin ne BE, sanksionon kornizen ligjore te sigurimit te parimit te pavaresise, pergjegjshmerise dhe llogaridhenies se KLSH.KLSH  do te kete pavaresi funksionale duke pasur plotesisht te drejten te zgjedhe cilat auditime do te kryej , si dhe kur do ti kryej ato;KLSH do te kete pavaresi strukturore duke pasur te drejten e emerimet dhe largimeve sipas standarteve nderkombetare te krahasueshme te instutucioneve te Auditimit;KLSH do te kete pavaresi financiare, duke i akorduar nga Buxheti i Shtetit shume e nevojshme e te mjaftueshme per te kryer detyren kushtetuese dhe do te jete vete KLSH qe do percaktoje ne cfare zeri dhe afati gjate vitit do ti perdore keto fonde.