Auditim Performance me temë "Sigurimi i cilësisë së veprave ndërtimore"

10.12.2019

Në zbatim të Planit Vjetor Institucional 2018-2019, Kontrolli i Lartë i Shtetit, në kuadër të përmbushjes së funksionit të tij Kushtetues, zbatimit të Udhëzimeve dhe Standardeve Ndërkombëtare të Auditimit (INTOSAI, EUROSAI, etj.), sipas shkresës nr. prot. 1006/1, datë 31.12.2018, Program Auditimi, ndërmori auditimin me temë “Sigurimi i cilësisë së veprave ndërtimore”. Ky auditim u ushtrua në Institutin e Ndërtimit dhe shtesë programi Nr.1006/5/6/7 datë 12.07.2019 auditimi u shtri dhe në Ministrinë e Infrastrukturës dhe Energjisë, Autoritetin Rrugor Shqiptar dhe Fondin Shqiptar të Zhvillimit. Pas përfundimit të punës paraprake audituese u përgatit programi auditues.

Në përfundim të punës audituese në terren, me shkresat me nr. 1006/3, prot datë 15.04.2019 iu përcoll Projekt-Raporti i Auditimit subjekteve nën auditim. Sipas Vendimit të Kryetarit të KLSH-së Nr.114 datë 30.09.2019 është miratuar Raporti Përfundimtar i auditimit dhe i janë përcjellë gjetjet dhe rekomandimet përkatëse, institucioneve të mësipërme.

Raporti i auditimit të performancës me temë “Sigurimi i cilësisë së veprave ndërtimore” krahas evidentimit të kornizës legjislative mbi të cilën duhet të mbështetet veprimtaria e Institutit të Ndërtimit, ka synuar vlerësimin e situatës aktuale të këtij institucioni dhe të institucioneve të tjera përgjegjëse, për kontrollin e cilësisë së veprave ndërtimore.

Ky auditim u fokusua në nivelin me të cilin janë arritur objektivat e kontrollit të cilësisë së projekteve dhe produkteve të ndërtimit, si dhe në ndikimet që ato japin në sigurimin e cilësisë së veprave ndërtimore, me synimin e parandalimit të situatave të kolapsit në raste të jashtëzakonshme.

Auditimi fillimisht u përqendrua në Institutin e Ndërtimit, si institucion i ngritur për të siguruar një nivel të lartë të mbrojtjes së qytetarëve, për të krijuar besim dhe garanci për qëndrueshmërinë në objektet e ndërtimit në vendin tonë në mbrojtje të shëndetit të qytetarit dhe të mjedisit, Ministrinë e Infrastrukturës dhe Energjisë, si institucion epror, si dhe Autoritetin Rrugor Shqiptar dhe Fondin Shqiptar të Zhvillimit si dy institucione të rëndësishme që menaxhojnë fondet publike për ndërtimin e objekteve.

Objektivi kryesor i auditimit ka qenë analizimi i institucioneve përgjegjëse në hartimin e poliktikave dhe zbatimin e ligjshmërisë që lidhet me disiplinimin e punimeve të ndërtimit, me synimin që t’i garantojnë komunitetit mundësinë e jetesës dhe përdorimin e ambienteve të garantuara nga ana e qëndrueshmërisë teknike dhe cilësisë së tyre.

Veprimtaria e Institutit të Ndërtimit për të ndikuar në sigurimin e cilësisë në objektet ndërtimore nuk ka qenë efektive. Çështjet e sigurisë së cilësisë për veprat e ndërtimit duhet t’i besohet një institucioni kompetent dhe të garantohet me ligj, i cili do të ishte i domosdoshëm për ngritjen e këtij institucioni. Ministria e Infrastrukturës dhe Energjisë duke mos u angazhuar në plotësimin e kuadrit ligjor mbi organizimin dhe funksionimin e Institutit të Ndërtimit, i cili prej 15 vjetësh funksionon në zbatim të Urdhrit të Ministrit të Punëve Publike nr. 225, datë 29.06.2004 “Për Krijimin e Institutit e Ndërtimit”, ka dështuar të plotësojë kuadrin ligjor që do të ndikonte në sigurimin e cilësisë së objekteve të ndërtimit, nëpërmjet kontrollit të cilësisë së produkteve dhe dhënies së oponencave teknike për objektet ndërtimore. Mungesa e një stafi të kompletuar teknikisht, rekrutimi i punonjësve jashtë profilit dhe pa eksperiencën e domosdoshme, si dhe mungesa e një laboratori të pa akredituar, ka sjellë dhënien e oponencave jocilësore dhe mungesën e kontrollit të produkteve ndërtimore, duke e kthyer këtë institucion në një zyrë të thjeshtë punësimi, që siguron të ardhurat për vet financim.

A i ka shërbyer kuadri rregullativ dhe administrativ i përmirësimit të sigurisë së objekteve ndërtimore?

§ Baza ligjore për kontrollin dhe disiplinimin e punimeve të ndërtimit duhet të përshtatet me dinamikën e zhvillimit të ndërtimit në vitet e fundit. Institucione të ndryshime si Autoriteti Rrugor Shqiptar, Fondi Shqiptar i Zhvillimit dhe të vet qeverisjes vendore, kanë qasje të ndryshme ndaj problemeve të njëjtë, për shkak të boshllëqeve të këtij legjislacioni.

Baza ligjore e funksionimit të IN është e pamjaftueshme. Krijimi i këtij institucioni (me objekt kryesor të punës, një fushë shumë të rëndësishme), me një urdhër të ministrit, si dhe funksionimi i tij në zbatim të një rregulloreje të miratuar vetëm nga Drejtori i Përgjithshëm, krijojnë mundësinë e mosfunksionimit normal të IN.

Në lidhje me këtë , KLSH i ka rekomanduar Ministrisë së Infrastrukturës dhe Energjisë, të nisë procedurat për përmirësimin e legjislacionit për kontrollin dhe disiplinimin e punimeve të ndërtimit, duke kërkuar mendime dhe sugjerime nga aktorët kryesorë (institucione shtetërore, shoqata, etj) të përshirë në veprimtarinë e realizmit të punimeve të ndërtimit në RSH. Gjithashtu në cilësinë e institucionit epror të IN, MIE të iniciojë hartimin e një VKM-je “Për organizimin dhe funksionimin e IN”, ku të përcaktohen qartë detyrat dhe detyrimet e Institutit të Ndërtimit.

A ka qenë efektive veprimtaria e IN për rritjen e sigurisë së objekteve ndërtimore në vend?

Nga auditimit është konstatuar se kapacitetet profesionale të punësuara në drejtoritë kryesore të Institutit të Ndërtimit, nuk janë në nivelin që kërkon një institucion kontrolli dhe kërkimor - shkencor. Fakti që nga 16 punonjësit e Drejtorisë së Rregullave Teknike dhe Oponencës, 7 punonjës nuk kanë licencë për projektim (edhe pse është kriter i kërkuar) dhe 5 punonjës janë të sapo diplomuar dhe pa eksperiencë në fushën e projektimeve, si dhe kryerja e oponencave nga bashkëpunëtorët e jashtëm, evidenton mungesën e kapaciteteve teknike për kryerjen e oponencave teknike.

Në lidhje me këtë , Kontrolli i Lartë i Shtetit i ka rekomanduar Institutit të Ndërtimit të bëjë ndryshimet e nevojshme në regjistrin e formularëve të përshkrimeve të pozicioneve të punës në Drejtorinë e Laboratorëve dhe në Drejtorinë e Rregullave Teknike dhe Oponencës, në mënyrë që punonjësit e rekrutuar të kenë profesionalizmin për kryerjen e kontrolleve të materialeve dhe produkteve, si dhe për hartimin e oponencave teknike sa më cilësore të projekteve. Gjithashtu Instituti i Ndërtimit të sigurojë qëndrueshmëri të punonjësve të laboratorit, duke i trajnuar me kërkesat e ISO/IEC 17025 dhe procedurat e akreditimit të laboratorëve testues dhe kalibrues, duke shmangur largimet dhe lëvizjet e panevojshme të punonjësve, në funksion të rritjes së performancës dhe përmirësimit të cilësisë së testimeve.

A kanë ndikuar oponencat e dhëna nga Instituti i Ndërtimit në përmirësimin e projekteve dhe në sigurinë e objekteve ndërtimore në vend?

§ Nga auditimi i oponencave të kryera nga Instituti i Ndërtimit, u konstatua se oponencat teknike e hartuara, kryesisht paraqiten si një inventarizim i dokumentacionit të projekteve. Rekomandimet e dhëna për çdo kapitull duhet të ishin reflektuar në konkluzionin përfundimtar, ku për mangësitë dhe devijimet nga standardet të projekteve, duhet të jepeshin vlerësime negative për projektet.

Në lidhje me këtë , Kontrolli i Lartë i Shtetit i ka rekomanduar Institutit të Ndërtimit, të shprehet qartë për konkluzionin mbi konformitetin me kushtet teknike të projektimit, duke dhënë tre lloje opinionesh përfundimtare për oponencën teknike të çdo objekti: a. Projekti është i plotë dhe oponenca të shprehet CERTIFIKOHET; b. Projekti ka mangësi që nuk cenojnë kërkesat themelore dhe oponenca shprehet CERTIFIKOHET ME REZERVË (Për plotësim); c. Projekti nuk plotëson kërkesat themelore dhe oponenca shprehet NUK CERTIFIKOHET deri në plotësimin total të projektit dhe dokumentacionit të nevojshëm, si dhe kthimin e projektit të rishikuar për oponencë.

A ka qenë efektive veprimtaria e laboratorit të Institutit të Ndërtimit në funksion të rritjes të nivelit të sigurisë të veprave ndërtimore?

Drejtoria e laboratorëve të Institutit të Ndërtimit ofron shërbime testimi të pa akredituara, për klientët në fushën e ndërtimit, por edhe shërbime të tjera si: Ekspertizave dhe inspektim të veprave ndërtimore për klientë të jashtëm. Në drejtorinë e laboratorëve të Institutit të Ndërtimit, kryhet një numër i madh testimesh me pajisje të pa kalibruara. Kalibrimet e jashtme paraqiten jo të plota dhe jo për të gjitha pajisjet në zbatim të kërkesave të standardit ISO/IEC 17025:2005, pika 5.5, të MC dhe të procedurës DL-PT-07. Për pajisjet që kanë ndikim në cilësinë e testimeve nuk është mbajtur një status i vlefshëm kalibrimi (si p.sh., për makinat e testimit universale (shtypje/tërheqje) apo dixhitale), nuk kanë certifikatë kalibrimi ku të jetë identifikuar data e fundit e kalibrimit dhe data e planifikuar për kalibrimin e ardhshëm (në zbatim të frekuencës së kalibrimit) dhe për pasojë nuk mund të gjykohet mbi mirëmbajtjen korrigjuese të pajisjeve nëpërmjet zbatimit të programeve vjetore të kalibrimit të brendshëm dhe të jashtëm dhe programeve të mirëmbajtjes parandaluese si dhe sigurimit të gjurmueshmërisë në mënyrë të vlefshme.

Në lidhje me këtë , Kontrolli i Lartë i Shtetit i ka rekomanduar Institutit të Ndërtimit, që për të bërë efektive dhe të besueshme veprimtarinë e laboratorit të IN-së në funksion të rritjes të nivelit të sigurisë të veprave ndërtimore, të vazhdojë procesin e nisur për të akredituar laboratorin (datë 22.08.2018) në Drejtorisë së Përgjithshme të Akreditimit në përputhje me standardin e laboratorëve.

A ka qenë efektive veprimtaria e Ministrisë së Infrastrukturës dhe Energjisë, Autoritetit Rrugor Shqiptar dhe Fondit Shqiptar të Zhvillimit për rritjen e sigurisë së objekteve ndërtimore në vend dhe përmirësimit të cilësisë së projekteve që zbatojnë?

§ Standardet e projektimit të banesave, çerdheve, shkollave dhe kopshteve, miratuar me Vendim të Këshillit të Ministrave Nr. 626, datë 15.7.2015, Nr. 530, datë 20.7.2016, Nr. 319, datë 12.4.2017, Nr. 159, datë 1.3.2017 kanë një shumëllojshmëri rekomandimesh, por nuk paraqitet në asnjë pjesë të tyre ndonjë rekomandim konkret ose referencë në lidhje me llogaritjen antisizmike të strukturave.

Përsa i përket riaftësimit strukturor të ndërtesave ekzistuese të kopshteve jepet një rekomandim, i cili është evaziv dhe jo specifik, i cili nuk orienton lehtësisht projektuesit në rast se kërkohet një projekt riaftësimi strukturor.

Referencat si Eurocode 1998-3, për riaftësimin strukturor nuk janë të mjaftueshme, sepse janë në gjuhën angleze, nuk janë të ilustruara me zgjidhje grafike të ndërhyrjeve ku mund të orientojnë më lehtësisht projektuesit. Ndërsa Eurocodet të cilat janë në gjuhën shqipe kanë problematika përsa i përket aksesit nga përdoruesit, terminologjisë, mënyrës së përkthimit dhe fuqisë ligjore në territorin e RSH.

Në lidhje me normat e projektimit të strukturave antisizmike në Shqipëri, janë akoma në fuqi Kushtet Teknike të Projektit të vitit 1978~1980 i përditësuar ne vitin 1989, ku pjesa dërmuese e objekteve të ndërtuara me këto kushte nuk i kalonte 5-6 kate. Këto kushte nuk përshtaten me dinamikën e zhvillimit të ndërtimeve në Shqipëri, ku shumë prej objekte që ndërtohen në ditët e sotme kalojnë lartësinë e 10 kateve mbi tokë dhe 2 kateve nën tokë.

Në lidhje me këtë, Kontrolli i Lartë i Shtetit i ka rekomanduar Ministrisë së Infrastrukturës dhe Energjisë, të marrë të gjitha masat për hartimin dhe publikimin e kushteve të reja teknike të projektimit, duke ju referuar standardeve të vendeve fqinje me aktivitet të ngjashëm sizmik me vendin tonë ose Eurocodeve dhe përshtatur me zhvillimin aktual të ndërtimit në Shqipëri. Gjithashtu Ministria e Infrastrukturës dhe Energjisë, duhet të përditësojë e standardeve të projektimit të banesave, kopshteve, çerdheve dhe shkollave, me rekomandime dhe referenca për llogaritjen konstruktive të strukturave dhe riaftësimit strukturor. Kjo praktikë të aplikohet edhe gjatë hartimit të standardeve të projektimit të universiteteve, spitaleve dhe klinikave mjekësore.

Është konstatuar se në projektet e rikonstruksionit të objekteve të infrastrukturës arsimore, megjithëse janë objekte të ndërtuara përpara viteve 90-të, përveç punimeve të rinovimit arkitektonik, rifiniturave, sistemeve elektrike dhe mekanike, mungojnë punimet/masat për përforcimin e strukturave dhe rritjen e qëndrueshmërisë sizmike së tyre.

Në lidhje me këtë, Kontrolli i Lartë i Shtetit i ka rekomanduar Ministrisë së Infrastrukturës dhe Energjisë, të hartojë një qarkore për Ministrinë e Arsimit dhe Sporteve dhe njësitë e vetëqeverisjen vendore, për të gjithë projektet e reja për rikonstruksionit e infrastrukturës arsimore ose të tjera, ku pikësëpari të kërkohet vlerësimi i strukturor i konstruksionit ekzistues, në mënyrë që në preventivët e rikonstruksionit të objekteve, nëqoftëse është e nevojshme, të përfshihet përforcimi i strukturës dhe rritja e qëndrueshmërisë sizmike.

Përsa i përket kontrollit të cilësisë së materialeve të ndërtimit dhe aplikimin e tyre në ndërtesa, ky proces është plotësisht jashtë kontrollit. Nga auditimet e mëparshme të kryera në objekte të ndryshme ndërtimore të prokuruar nga institucione shtetërore, është konstatuar përdorimi i materialeve të një cilësie tepër të dobët dhe jo sipas standardeve.

Në lidhje me këtë, Kontrolli i Lartë i Shtetit i ka rekomanduar Ministrisë së Infrastrukturës dhe Energjisë, të publikojë online/ose në media, raporte periodike në lidhje me verifikimin e cilësisë së materialeve të përdorura për çdo kategori punimesh, dhe të publikojë të gjithë listën e materialeve dhe markave të cilat nuk i përmbushin kriteret minimale të cilësisë.

Për masat e marra ndaj subjekteve të ndryshme nga Komisioni i Dhënies së Licencave Profesionale pranë MIE, mungon transparenca dhe publikimi i vendimeve, online ose në media të ndryshme. Ky fakt ka bërë që subjekte ose individë/subjekte të caktuar të vazhdojnë aktivitetin në fushën e projektimit, mbikëqyrje, kolaudimit ose zbatimit të punimeve, ose duke u paraqitur në procedura prokurimi, edhe pse ndaj tyre është marrë masë pezullimi licence ose heqje e të drejtës së ushtrimit të aktivitetit.

N ë lidhje me këtë, Kontrolli i Lartë i Shtetit i ka rekomanduar Ministrisë së Infrastrukturës dhe Energjisë të tregohet më transparente dhe të publikojë online/ ose media, të gjitha vendimet e marra në lidhje me penalitetet për subjektet që ushtrojnë aktivitetin në fushën e projektimit, mbikëqyrjes, kolaudimit dhe zbatimit të punimeve të ndërtimit.

A është efektiv veprimtaria e laboratorit të ARRSH-së në funksion të rritjes së nivelit të sigurisë së veprave ndërtimore dhe nëqoftëse ky laborator është i akredituar?

Nga auditimet e kryera në Autoriteti Rrugor Shqiptar, ky laborator nuk rezulton efektiv përsa i përket rritjes së cilësisë së punimeve të ndërtimit. Nga ARRSH nuk administrohen në mënyrë korrekte kampionet e marrë, kjo edhe për shkak të ambienteve jo të përshtatshme ku ndodhet laboratori aktual dhe magazinimit të kampionëve. Fondi Shqiptar i Zhvillimit, megjithëse zbaton projekte me vlera të konsiderueshme, si të infrastrukturës rrugore, bulevarde, sheshe, rikonstruksione godinash dhe sinjalistikë rrugore, nuk disponon asnjë pajisje laboratorike për kryerjen e provave të materialeve të përdorur.

Në lidhje me këtë, Kontrolli i Lartë i Shtetit ka rekomanduar, që Autoritet Rrugor Shqiptar të marrë masat për rritjen e performancës së laboratorit, duke e sistemuar në ambiente të përshtatshëm për kryerjen korrekte të veprimtarisë. Fondi Shqiptar i Zhvillimit të marrë masat për të krijuar një bazë kampionësh për materialet e përdorura në objektet e zbatuara, deri në përfundimin e garancisë së defekteve.